Văn bản quy phạm pháp luật: một số suy nghĩ về việc hoàn thiện tiêu chí nhận diện

I. Ý nghĩa của việc phân biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL

Trong thế giới ngày nay, bất cứ quốc gia nào (dù theo hệ thống civil law hay common law) thì văn bản quy phạm pháp luật vẫn là nguồn quy phạm pháp luật chủ yếu. Đối với Việt Nam chúng ta, lý luận pháp luật đang dạy ở các cơ sở đào tạo về luật thường vẫn nhấn mạnh rằng đây có thể coi là nguồn pháp luật duy nhất. Nói cách khác, như lý luận pháp luật vẫn thường được giảng dạy thì pháp luật của chúng ta không tồn tại ở đâu ngoài những điều được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực thi hành.[1]

Pháp luật còn được hiểu là hệ thống các quy tắc xử sự chung, do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện,[2]thể hiện “ý chí của nhà nước”.[3] Nói cách khác, pháp luật cũng chính là hệ thống các quy phạm pháp luật.

Theo cách tiếp cận rất nhất quán của nước ta (kể từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 - gọi tắt là Luật năm 1996), nếu đã là văn bản quy phạm pháp luật, thì việc ban hành (soạn thảo, góp ý, thẩm định, thẩm tra, ký ban hành, công bố v.v.) nhất thiết phải tuân theo một quy trình đặc biệt.[4] Đây là quy trình được chuẩn hóa, hiện tại được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008) và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004).

Nhưng tại sao lại phải ban hành theo một quy trình đặc biệt? Đạo lý nào cho việc đặt ra yêu cầu này? Trả lời nó không hề là đơn giản. Tuy nhiên, nếu chúng ta gắn pháp luật với tương quan giữa “nhà nước” với “xã hội” (nhân dân) trong nhà nước pháp quyền dân chủ, thì câu trả lời có thể tìm ra được.

Pháp luật cần được ban hành theo một quy trình đặc biệt xuất phát từ tính chất đặc biệt của pháp luật trong nhà nước pháp quyền dân chủ. Một trong những điều làm nên tính chất đặc biệt đó chính là thực tế: Pháp luật (trừ trường hợp được xây dựng theo thủ tục trưng cầu ý dân) là ý chí của nhà nước áp đặt lên xã hội (nhân dân), trong khi đó nhân dân lại không phải là cấp dưới của nhà nước mà lại là chủ của nhà nước.

Cấp trên áp đặt ý chí cho cấp dưới (nếu ý chí đó là hợp pháp), thì đó là điều bình thường, điều hợp lý. Nhưng việc cấp dưới hoặc ngang cấp mà áp đặt ý chí lên nhau, đơn phương đưa ra ý chí, rồi lại bắt buộc phía đối tượng kia phải tuân thủ, thì rõ là điều nghịch lý hay vô lý. Nó sẽ chỉ được xem là có lý khi mà ý chí của cấp dưới ấy cũng chính là ý chí của cấp trên. Pháp luật là ý chí của chủ thể không phải là cấp trên của nhân dân nhưng lại buộc nhân dân phải chấp hành, rõ ràng tự điều đó đã mang trong mình một điều nghịch lý. Nghịch lý ấy chỉ có thể giải được khi ý chí của nhà nước được giải nghĩa đó chính là ý chí của nhân dân. Chấp hành ý chí của nhà nước cũng chính là chấp hành ý chí chung của nhân dân. Nói cách khác, pháp luật chỉ không còn trở thành điều vô lý (hay nghịch lý), khi mà ý chí của nhà nước có sự đồng thuận với ý chí chung, nguyện vọng chung của nhân dân. Trường hợp pháp luật được xây dựng bằng con đường trưng cầu ý dân, khi đó câu chuyện sự đồng thuận giữa nội dung pháp luật với ý chí của nhân dân không cần được đặt ra. Nhưng khi pháp luật được xây dựng không bằng con đường trưng cầu ý dân, khả năng đồng thuận giữa 2 loại ý chí ấy không phải lúc nào cũng cao.

Chính vì thế, để pháp luật (do nhà nước ban hành) gần gũi với ý chí của nhân dân (ý chí chung), có thể nói, có 2 yêu cầu thiết yếu đặt ra: Một là, bộ máy nhà nước phải thực sự là do dân chúng lập ra (nhà nước của dân, do dân và vì dân) và hai là, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được công bố công khai để nhân dân (đối tượng chịu sự tác động trực tiếp) tham gia ý kiến trước khi ban hành chính thức. Khi này, tham gia ý kiến xây dựng pháp luật trở thành quyền của nhân dân chứ không chỉ đơn thuần là mong muốn của cơ quan nhà nước để nâng cao chất lượng pháp luật. Điều này là hoàn toàn phù hợp với tinh thần quy định mới của Hiến pháp năm 2013 (Điều 6) về mối quan hệ giữa nhân dân với nhà nước, theo đó “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.

Như vậy, giải quyết nghịch lý “pháp luật do nhà nước ban hành và buộc nhân dân phải thực hiện trong khi nhân dân không phải là cấp dưới của nhà nước mà lại là chủ của nhà nước” đòi hỏi con đường hình thành pháp luật phải tuân theo một trình tự, thủ tục đặc biệt để hướng tới yêu cầu “pháp luật” đạt được sự đồng thuận giữa ý chí của nhà nước với ý chí chung của nhân dân. Nói cách khác, với nhà nước pháp quyền dân chủ, một quy trình xây dựng pháp luật đặc biệt được đặt ra để giảm thiểu khả năng “ý chí của nhà nước” (pháp luật) một đường, còn nguyện vọng của nhân dân thì lại một nẻo. Những văn bản mà dư luận gần đây lên tiếng phản ứng mạnh theo kiểu “luật trên trời” chính là những văn bản rơi vào tình trạng ấy. Như vậy, dù pháp luật do nhà nước ban hành và ràng buộc người dân phải thực hiện thì tinh thần sâu xa của một nhà nước pháp quyền dân chủ đòi hỏi rằng, pháp luật là sản phẩm do nhà nước làm ra để phục vụ nhân dân chứ không đơn thuần như những gì chúng ta dễ thấy rằng pháp luật “áp đặt” lên hành vi ứng xử của người dân. Pháp luật là sản phẩm do nhà nước làm ra để ông chủ (nhân dân) của mình thi hành theo ý nguyện của ông chủ (nhân dân). Với bản chất như thế, lẽ tất nhiên, một ông chủ có lý trí sẽ đòi hỏi nhà nước phải làm ra pháp luật với chất lượng cao nhất. Nhìn vào chất lượng của pháp luật, ông chủ nhân dân có thể hiểu mình đang được Nhà nước phục vụ mình ra sao.

Có trình tự, thủ tục đặc biệt, ngày càng hoàn thiện là để làm cho pháp luật (văn bản QPPL) có chất lượng tốt nhất, phản ánh đúng đắn nhất, trung thành nhất ý chí, nguyện vọng của nhân dân, và qua đó, có cơ sở chính trị và thực tiễn vững chắc nhất để pháp luật được ủng hộ, tôn trọng, thực hiện bởi nhân dân.

Lập luận trên cũng gợi ý rằng, với các văn bản quy phạm pháp luật, “cơ quan ban hành pháp luật” (hoặc chủ thể ban hành pháp luật) với “đối tượng phải chấp hành pháp luật” không có mối quan hệ cấp trên, cấp dưới. Việc không có quan hệ cấp trên - cấp dưới, càng là yếu tố đòi hỏi việc ban hành văn bản QPPL phải tuân theo trình tự, thủ tục đặc biệt để sao cho pháp luật không đơn thuần là sự áp đặt ý chí của chủ thể này lên chủ thể khác.

Các loại văn bản khác, nếu không được xem là văn bản QPPL, không được xem là nguồn của pháp luật, và có thể không cần thiết phải tuân theo trình tự, thủ tục đặc biệt dành riêng cho văn bản QPPL. Tất nhiên, mọi văn bản của nhà nước đều là sản phẩm của quá trình ra quyết định, chính vì thế, việc trình tự, thủ tục ban hành các văn bản khác (dù văn bản ấy không có chứa quy phạm hay văn bản có chứa quy phạm nhưng không được coi là văn bản QPPL) có thể có nét nào đó trùng lắp với trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL thì đó cũng là điều rất đỗi bình thường.

II. Văn bản QPPL là gì?

1. Cách trả lời của pháp luật Việt Nam hiện hành

Khái niệm văn bản QPPL được xuất hiện lần đầu tiên trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1986). Theo Luật năm 1996: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.” Khái niệm VBQPPL tiếp tục được sử dụng trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 với tinh thần cơ bản kế thừa những điểm hợp lý của định nghĩa kể trên đồng thời có đôi chút chỉnh sửa. Cụ thể, theo Luật năm 2008, “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.” (Khoản 1 Điều 1).Ngoài ra, Khoản 2 Điều 1 còn khẳng định “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.”

Trong một phân tích của Ths. Lê Thiều Hoa và Ths. Đinh Công Tuấn (Viện Khoa học pháp lý), hai tác giả này cho rằng theo quy định của pháp luật hiện hành (Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004), văn bản QPPL là loại văn bản có 5 yếu tố (được nói gọn lại) sau đây: (1) do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; (2) theo hình thức, trình tự, thủ tục luật định; (3) có chứa quy tắc xử sự chung; (4) có giá trị bắt buộc chung; và (5) được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước.[5]

Thực tế áp dụng Luật năm 1996 và Luật năm 2008 (cũng như Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, dưới đây gọi là Luật năm 2004) cho thấy, định nghĩa kể trên về văn bản QPPL về cơ bản đã giúp những người làm công tác soạn thảo, góp ý, thẩm định, ban hành, kiểm tra văn bản QPPL thực hiện khá tốt việc xác định loại văn bản nào là văn bản QPPL và loại nào không phải (nhất là khi phải xác định, văn bản nào là văn bản không chứa quy phạm; văn bản nào là văn bản có chứa quy phạm; văn bản nào là văn bản có chứa quy phạm nhưng không phải là văn bản QPPL và văn bản nào đích thực là văn bản QPPL như sơ đồ trình bày dưới đây).